Эксклюзив
Подберезкин Алексей Иванович
10 января 2018
1398

Вариант № 3 («Структурные изменения») «Сценария № 2» развития России до 2025 года

Main kudrin tssr

Этот вариант Сценария достаточно популярен в общественно–политических кругах и является своего рода «официальной» социально–экономической доктриной инновационного развития правящей элиты современной России, которая однако на практике реализуется непоследовательно, неоправданно медленно, что позволяет с полным основанием ставить вопрос о её реализации до 2025 года, как минимум, в запланированном объеме. 

В официальных документах, прежде всего МЭРа, присутствует очень пессимистический вариант этого сценария, который обсуждался негативно осенью 2016 года в России и критиковался из-за крайне низких темпов развития в 2017–2030 годы. 

Не зависимо от того, какой вариант «Сценария № 2» будет в итоге реализован важно подчеркнуть, что это будет реальная альтернатива существующему инерционному сценарию. Наиболее вероятным представляется именно Вариант № 3 «Сценария № 2», к сожалению, в его наименее эффективной форме – «стагнационно-инфляционной». 

На интервале 2000–2008 гг. (жирные годы, эра процветания и т.д.) процесс потери собственного рынка и исчезновения отраслей промышленности и сельского хозяйства не прекращался ни на минуту, но убытки «маскировались» ростом отраслей торговли и финансовых услуг. Население получало деньги от  перераспределения прибыли от экспорта углеводородов и роста отраслей торговли и услуг, а инженеры, слесаря и животноводы становились банковскими служащими, таксистами и торговцами. 

После «окончания структурной перестройки» и окончания мирового кризиса 2008 года Министерство экономики полагало, что рост ВВП возобновится и в ближайшей перспективе всё будет в порядке. Вначале всё так и было, пока мы плавно не подошли к «моменту истины» – явному прекращению роста собственной промышленности в 2013 году. Причём это произошло в условиях высоких цен на нефть и отсутствия мирового кризиса. 

 

Как видно из графиков, предыдущие варианты «инновационного» Сценария развития привели к фактическому провалу. Те незначительные позитивные результаты, которые есть в структуре экономики (модернизация части предприятий), эксперта и в других областях слишком незначительны и не компенсируют растущего отставания России от Запада. 

Сначала весной, а затем и осенью 2017 года А. Кудрин предложил свой вариант сценария инновационного развития, который в целом находится в русле указанной концепции, но одновременно делает «реверанс» в сторону ускорения развития человеческого капитала (избегая определения «национальный»). В этом варианте А. Кудрин раскрыл часть стратегии развития России до 2024 г., которую Центр стратегических разработок (ЦСР) под его руководством подготовил для Владимира Путина. Документ обсуждался за закрытыми дверями, и лишь периодически становилось известно об отдельных предложениях. Секретность Кудрин объяснял тем, что сперва идеи должны были быть одобрены президентом1

Теперь бывший министр финансов частично раскрыл карты в статье, подготовленной вместе с одним из авторов стратегии – Ильей Соколовым (завлабораторией Института прикладных экономических исследований РАНХиГС) и опубликованной в журнале «Вопросы экономики». Их ключевое предложение – провести структурные реформы, подкрепив их перераспределением бюджетных расходов.  

Авторы исходят из того, что к 2035 г. расходы государства могут настолько превысить доходы, что «устойчивость бюджетной системы окажется под ударом», пишут Кудрин и Соколов. Динамика добычи нефти и газа будет ухудшаться, спрос на общественные услуги и госинвестиции – расти, население – стареть, и будет требоваться все больше денег на пенсии и медицину. Без реформ в 2022–2050 гг. России придется увеличить расходы на пенсии и медицину на 4,5% ВВП, оценивал МВФ2

Действительно, если сохранится та же инерционная финансовая и экономическая политика, к которой долгие годы имел самое прямое отношение А. Кудрин, то итог, скорее всего будет таким. На самом деле, еще хуже потому, что либеральные экономисты, как всегда, не учитывают внешних условий существования России, которые до 2025 года будут только ухудшаться. И не надо дожидаться реализации негативных прогнозов МВФ «2022–2050 годов», когда речь идет о стратегии развития до 2025 года, не более того3

В своем предложении ЦСР предлагает два сценария (на самом деле, два варианта одного и того же сценария структурных реформ) социально-экономического развития до 2035 г. – целевой и базовый: со структурными и институциональными реформами и без них. Если ничего не менять, ВВП даже в самые успешные годы будет расти не более чем на 2,5% и к 2035 г. увеличится всего на 50% по сравнению с 2016 г. Этот базовый («инерционный») сценарий реализовывался последние годы и реализуется в настоящее время, а целевой только декларируется. 

Логика авторов сценариев такова: дыра в бюджете будет расширяться, в частности, из-за необходимости увеличивать социальные траты, которые и так выросли за 2006–2016 гг. с 8,8 до 12,7% ВВП, расходов на здравоохранение и обслуживание госдолга. Реформы же позволят экономике в отдельные периоды ускоряться вплоть до 4% – и к 2035 г. она удвоится. Расходы бюджетной системы ЦСР предлагает зафиксировать после 2019 г. на уровне 34% ВВП и изменить их структуру – перераспределить в пользу тех, которые ускорят рост экономики и, соответственно, доходов.  

Иначе говоря, речь идет опять же об изменении структуры бюджета при сохранении его основных параметров и при отсутствии, как таковой, стратегии развития. При этом оба сценария, по-прежнему,  исходят из цены барреля нефти Urals в $50 в 2017 г. и $52–55 в 2018–2019 гг., которая будет оставаться неизменной в постоянных ценах в долларах.  

Авторы аргументрируют свою позицию сравнением абстрактных бюджетов и их структур, прежде всего, благополучных европейских стран и России, которая находится только-только в состоянии выхода из кризиса и отражения внешних угроз. Очевидно, что такие сравнения годятся для учебников по макроэкономике, да и то – плохих. Сейчас у российского бюджета «специфическая» структура расходов, пишут авторы: на развитие человеческого капитала – образование и здравоохранение – тратится меньше, чем в других странах, на оборону и безопасность – больше. В стратегии ЦСР предлагается увеличить самые производительные расходы, которые сейчас составляют 10,5–11% ВВП и потихоньку падают, а остальные – сократить. Например, на треть увеличить госинвестиции в развитие общественной инфраструктуры, расходы на образование – на 0,8–1% ВВП, на здравоохранение – на 0,7–0,8% в 2024 г. по сравнению с 2017 г. Всего бюджетный маневр увеличит расходы на 2–2,4% ВВП4

На самом деле такой маневр мало что добавит для национального человеческого капитала, которому нужны на порядок большие ресурсы, отсутствующие в бюджете. Они могут появиться в двух случаях: 

– во-первых, когда будет качественно увеличена сама абсолютная величина бюджета в результате, прежде всего, роста экономики; 

– во-вторых, когда в структуре всех бюджетных расходов – федеральных, региональных и местных – приоритетное значение будет уделяться именно увеличению национального человеческого капитала (НЧК). 

Так, речь идет о том, например, чтобы в расходах на ту же самую оборону, доля НИОКР, расходы на подготовку личного состава росли опережающими темпами по сравнению с другими долями военных расходов. НЧК – это не социальные расходы, а расходы на увеличение количества и качества человеческого капитала во всех сферах деятельности – от госуправления и обороны, и безопасности, до «чистых» расходов на образование, здравоохранение и науку. 

Примитивное сокращение военных расходов может нанести не только ущерб обороноспособности страны, но и её промышленности. Так, если общие темпы роста производительности труда в обрабатывающей промышленности не превышают 2%, то на предприятиях ОПК они в несколько раз выше. На Концерне ВКО «Алмаз-Антей», например, за последние 15 лет они выросли в 10 раз, т.е. на 1000%. 

Подобный механический подход к человеческому капиталу характерен для либеральных экономистов. Так, например, чтобы инвестиции в ЧК окупились и ускорили экономический рост, ЦСР предлагает комплекс реформ. В системе образования – ввести обязательную подготовительную школу для 5–6-летних детей и профильное образование для старшеклассников, сформировать сеть национальных исследовательских университетов, включить в программы прикладного бакалавриата системы среднего профессионального образования, создать не менее 300 колледжей высоких технологий и не менее 600 многопрофильных колледжей. В здравоохранении – развивать системы профилактики, оснастить клиники, реализовать программы ведения хронических больных. По расчетам авторов, это позволит повысить продолжительность жизни с 72 до 76 лет, увеличить численность рабочей силы, а значит, и темпы производства5

Наверное, предлагаемые меры дадут эффект. Но, главное, в области увеличения НЧК не организационные мероприятия, которые в области науки, образования и медицины в последние году обрушились на носителей ЧК, а качество таких реформ, которое, на самом деле, дает часто отрицательный вариант. 

Действительно, расходы на образование и здравоохранение в России хронически недофинансированы: бюджетных расходов на образование и здравоохранение едва хватает для поддержания текущего уровня их качества, а повысить его вряд ли получится, говорит ректор НИУ ВШЭ Я. Кузьминов. Но и предлагаемые меры будут, скорее всего, неэффективны. Найти деньги предлагается, например, смягчив бюджетное правило и повысив базовую цену на нефть с $40 до $45 за баррель (такое же предложение есть и у Кудрина). По расчетам Центра развития НИУ ВШЭ, это будет ежегодно сберегать около 100 млрд. руб. на каждый доллар превышения цены на нефть над базовой ценой. Альтернативное предложение Кузьминова – ввести прогрессивную шкалу НДФЛ.  

Главное предложение А. Кудрина – сокращать надо непроизводительные расходы – прежде всего на безопасность и оборону, предлагает ЦСР. Численность занятых в правоохранительной системе можно сократить на четверть, реорганизовать ее, изменив структуру управления и стимулирования сотрудников. Расходы на оборону, возросшие в 2006–2016 гг. с 2,6–2,7% до 4,4% ВВП, также можно снизить до 2,8%: стабилизировать финансирование закупки вооружений, полностью перевести рядовой состав армии на контрактную основу. Этот «финансово-бюджетный» подход поражает своей наивностью.  

Почему, например, предлагается снизить военные расходы до 2,8% ВВП, а не сразу до 1,5–2%, как в большинстве стран Европы? В свое время либеральные экономисты, относившие себя к правящей «демократической» партии, вообще предлагали «закрыть» ОПК и «распустить» армию, которая не нужна России потому, что ей «никто не угрожает». И почти сделали и первое, и второе. 

Или почему необходимо делать всю армию на контрактной основе, когда в некоторых «миролюбивых» странах (например, в Швейцарии и Израиле) сохраняется всеобщая воинская повинность, более того, военная переподготовка на протяжении всей жизни. Главное, однако, другое – современный характер войны эволюционизирует в направлении, когда в вооруженной борьбе все активнее будут участвовать не только профессионалы, но и широкие гражданские слои населения. Подходить к анализу таких последствий в области военного искусства с позиций «бюджетного подхода» – идиотизм6

Вряд ли кто-нибудь будет спорить с предложением о необходимости реформировать систему социальной поддержки: распределять средства адресно, повысить пенсионный возраст и развивать накопительные системы добровольного пенсионного страхования и т.д., но и это должно быть следствием установки на развитие НЧК, а не структурно-бюджетных реформ.  

С предложениями о перераспределении расходов в бюджете в пользу производительных нельзя не согласиться – это необходимо, поддерживает чиновник финансово-экономического блока, в трехлетнем бюджете это отчасти происходит: снижаются по отношению к ВВП расходы на оборону. Предложенный бюджетный маневр стоило проводить раньше, когда он предлагался в Стратегии–2020 (готовилась также для Путина перед его избранием в 2012 г.), – условия были лучше, отмечает директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова. Конфигурация бюджетного правила, которую предлагает Минфин, – сберегать все, что выше $40 за баррель Urals, независимо от цен на нефть, не оставляет экономике никаких ресурсов для развития, отмечает она. Ресурсы действительно нужно искать в бюджете, говорит Акиндинова, и в системе обороны, и в системе безопасности есть резервы, в социальной политике почерпнуть их будет сложнее из-за бедности населения и высокого неравенства7

Предложения Стратегии–2020 так и не были реализованы – сдвиги были скорее в противоположном направлении: расходы на оборону и социальные расходы увеличились, напоминает руководитель Экономической экспертной группы Е. Гурвич, замедлился экономический рост. Поэтому необходимость ускорить его и улучшить структуру бюджетных расходов сейчас еще острее, чем прежде. Если ничего не предпринимать, возникнут бюджетные ножницы: доходы будут падать, расходы – расти, чтобы закрыть этот разрыв, придется увеличивать заимствования, согласен он.  

Стратегия ЦСР преследует задачу повысить экономический рост за счет диверсификации экономики и сокращения сырьевой компоненты с опорой на технологическое развитие, глобальная цель – построить экономику знаний постиндустриального этапа, замечает директор Института социальной политики НИУ ВШЭ Л. Овчарова. Этот вполне банальный вывод мало что добавляет к пониманию современной стратегии, опирающейся на действительное опережающее развитие НЧК8. Нет альтернатив сырьевой экономике, кроме развития человеческого капитала, продолжает она, делать ставку на дешевый труд Россия не сможет – проиграет Китаю и странам с большим демографическим запасом. Выход – развивать отрасли с высокой долей сложного труда и без инвестиций в образование не обойтись, заключает Овчарова, то же касается здоровья: профессиональная жизнь людей становится более продолжительной, значит, нужно увеличивать продолжительность жизни9. Здравоохранение сейчас недофинансировано на 700 млрд. – 1 трлн. руб., этих денег не хватает на то, чтобы выполнить конституционно прописанные гарантии, оценивает Овчарова. Иных путей, кроме как инвестировать в человеческий капитал, нет – если только не становиться стагнирующей страной, убеждена Овчарова10

Проблема бюджетных приоритетов – это всегда политический выбор, рассуждает Акиндинова, пока политический вес силовых структур растет, такие предложения продвигать тяжело. Но этот выбор правящей элите объективно предстоит принимать во враждебных условиях и фактической войны, которые будут характеризовать ВПО до 2025 года11

Таким образом «вариант Кудрина» – это фактически вариант структурных реформ. Проведенных бюджетными средствами за счет безопасности и обороны, и учитывающий в определенной степени недофинансирование социальной сферы и человеческого капитала. 

 

Эта концепция А. Кудрина (не смотря на всю инновационность) отнюдь не означает, что произошел отказ от структурного подхода. В частности, например, в «Энергетической стратегии России» были сделаны фактически те же оценки и обозначены следующие ориентиры: